探討城市照明設施養(yǎng)護、維修工程市場化改革思路
市政公用行業(yè)是城市經濟和社會發(fā)展的載體，它直接關系到社會公共利益，關系到城市居民生活質量，關系到經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。城市照明工程是市政公用行業(yè)的重要組成部分，隨著經濟體制改革進展，建設部2002年12月份下發(fā)了《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。黨的十六屆三中全會第一次把打破壟斷、開發(fā)市場、推進市政公用行業(yè)市場化寫進了黨的決定。近年來，各市照明設施建設和改造工程已基本進入市場化運作，工程通過公開招投標，實行公平競爭，選擇施工單位。市政工程管理處或路燈管理處、電力公司【下稱管理單位】充當業(yè)主管理角色，建管基本分離。但照明設施的養(yǎng)護、維修工程仍由各市【管理單位】直接承擔。目前大多數(shù)城市做法：材料集中招標采購，【管理單位】內部配備機械設備和專業(yè)施工隊伍（本單位職工），承擔照明設施養(yǎng)護、維修施工項目，管養(yǎng)仍然合并同一單位。
照明設施養(yǎng)護、維修工程要進入市場化，實現(xiàn)管養(yǎng)分離，進展相當緩慢，其主要問題：
照明設施養(yǎng)護、維修工程具有它的特殊性和復雜性。1、工程范圍面廣、點多而線長：分布在所管轄范圍內的所有城市道路、廣場等路燈、夜景照明設施養(yǎng)護、維修。2、工程維護實施具長期性、連續(xù)性且又要及時性。照明設施養(yǎng)護、維修屬日常工作，天天晝夜上路巡查，發(fā)現(xiàn)滅燈或設施損壞，必須及時修復。3、養(yǎng)護、維修工程量及單價因器材使用壽命影響，難以確定。4、受其它因素影響，如臺風、暴雨等自然災害、設施被盜、人為破壞等，造成維護、維修成本增加，難以預測。5、管養(yǎng)分離，帶來人員和機械設備多余。
最近幾年，漳州市已將路燈照明設施養(yǎng)護、維修工程市場化運作，路燈照明設施養(yǎng)護、維修工程，按公開招投標程序，選擇施工承包企業(yè)，市政工程管理處只充當管理角色，管養(yǎng)真正分離。通過幾年來，不斷探索，積累了一定經驗，但還存在一些問題，還需不斷探討�？偠灾�，城市照明養(yǎng)護、維修工程市場化改革不能單純考慮降低成本，而更重要考慮其社會效益。改革成敗直接涉及到社會安全、穩(wěn)定，政府必須謹慎。如何推進城市照明工程養(yǎng)護、維修市場化正常運作，根據(jù)目前現(xiàn)有管理單位體制，進行全面分析，提出如下改革思路：
一、大力推進市政事業(yè)單位改革，逐步從管養(yǎng)并存向管養(yǎng)分離過渡
各市城市照明管理單位，大部分屬于事業(yè)單位，在改革之前，承擔著照明工程管理和養(yǎng)護，維修，管養(yǎng)同一家，管理單位已配備固定施工隊伍和機械設備。管養(yǎng)一旦分離，管理單位只承擔工程管理職責，各市管理單位，尤其是大城市的管理單位就面臨著出現(xiàn)人員富余和機械閑置的問題。因此，改革必須采取因地制宜，分類指導，根據(jù)不同類型，實行不同的改革方法，力爭3～ 5年或較長時間逐步從管養(yǎng)并存向管養(yǎng)分離平穩(wěn)過渡，順利展開市政養(yǎng)護和維修市場化。
（一）管理單位內部試運行照明設施養(yǎng)護、維修工程市場化運作
按照漳州市市政工程管理處運行模式：在2003年，先取勝利路等幾條條件具備道路的路燈養(yǎng)護、維修項目，由內部路燈所在職職工內部招標。其做法，管理處給予優(yōu)惠條件，如職工在承包期間，提供路燈工程作業(yè)車供用等。路燈所在職職工優(yōu)化組合，組建承包班組，參與內部投標，期限一年，管理處按養(yǎng)護、維修質量標準進行考核。其主要目的是培養(yǎng)內部職工參與照明設施養(yǎng)護、維修市場化競爭意識。鍛煉內部職工承包照明設施養(yǎng)護、維修業(yè)務能力；管理處也可以逐步探索市政養(yǎng)護、維修工程費用定額和質量標準制定依據(jù)，為市政事業(yè)單位管養(yǎng)分離機制養(yǎng)護工程招投標奠定良好基礎。
（二）培養(yǎng)和造就事業(yè)單位職工參與市照明設施養(yǎng)護、維修工程市場化競爭行列
管理單位內部施工班組，他們具備掌握照明設施養(yǎng)護、維修專業(yè)技術和豐富施工經驗，對照明設施情況較熟悉等優(yōu)勢。在管養(yǎng)分離的過渡期限內，建議政府部門給予必要的政策傾斜，對內部施工班組成員給予鼓勵、培養(yǎng)和引導，讓那些有專業(yè)技術和經營管理能力的職工優(yōu)化組合，協(xié)助他們創(chuàng)建養(yǎng)護、維修施工企業(yè)公司；管理單位將現(xiàn)有閑置的機械設備采用租用或借用形式提供給施工養(yǎng)護公司使用。這些公司既可對內參與投標，也可走向市場參與養(yǎng)護、維修或建設、改造照明工程項目投標。在管養(yǎng)分離的過渡期限內，相關部門對分離職工的工資、福利等待遇給予適當照顧，使他們沒有后顧之憂，參與照明工程養(yǎng)護、維修市場化競爭行列，讓事業(yè)單位管養(yǎng)分離平穩(wěn)過渡。
（三）妥當處理事業(yè)單位內部養(yǎng)護職工去向問題
照明設施養(yǎng)護和維修工程進入市場化，施工隊伍由社會化公開招投標進行選擇。管理和養(yǎng)護分離后，管理單位只是承擔管理職責，原有配備照明設施養(yǎng)護的在職人員產生富余。然而，管養(yǎng)分離的改革的前提，必須要保證職工的合法權益不受侵犯，或者說是保障職工的合法利益，只要把職工的合法權益處理好了，改革就會穩(wěn)定。如何妥當處理事業(yè)單位內部養(yǎng)護在職人員分流去向問題，解決思路：
1、具有專業(yè)技術素質好，責任心強，有一定的管理能力的在職職工留在路燈管理所，充當管理人員；
2、鼓勵具有一定組織能力、管理經驗和有經濟實力的在職職工，引導扶植他們組建施工隊伍，參與市照明設施養(yǎng)護、維修市場化競爭行列，力爭3～5年或更長時間與單位脫鉤；
3、具有一定文化素質，有上進心的較年輕的在職職工引導他們認真學習專業(yè)技術知識，爭取短期轉軌改行或充實管理行列；
4、由于歷史原因造成現(xiàn)有在職職工文化程度低，年齡偏大，政府給予優(yōu)惠政策，采取鼓勵他們提前退休的辦法。
總而言之，事業(yè)單位管養(yǎng)分離的改革，是減員增效，消腫減編的改革，要充分考慮職工的切身利益，要深化人事用工制度，改革事業(yè)單位職工在勞動關系上實施“轉變身份、適當補償、承認工齡、續(xù)接社�！保毠ねㄟ^補償，轉為普通的社會人，進入勞動力市場競爭就業(yè)，通過崗位培訓，盡量內部消化，盡量避免讓內部在編人員失業(yè)。
二、充分利用閑置的機械設備
照明設施養(yǎng)護、維修工程進入市場化運作，事業(yè)單位管養(yǎng)分離，管理單位現(xiàn)有配備的機械設備閑置，如何取得充分利用，建議在確保國有資產不流失的前提下，采取借用或租用的形式，提供給內部承包工程班組使用，或提供給承擔照明設施養(yǎng)護、維修的施工企業(yè)，從而降低工程成本，盤活機械設備利用率。
三、照明設施養(yǎng)護、維修工程市場化運作條件必須滿足
照明設施養(yǎng)護、維修工程具有特殊性和復雜性，其市場化運作與建設工程或改造工程市場化運作有大區(qū)別。在目前，條件不成熟的情況下，不能急于求成，生搬硬套，否則，會造成不良的后果。照明設施養(yǎng)護、維修工程，具有工程點多、線長、面廣、工期長、連續(xù)性強、養(yǎng)護及時，工程量零碎而難以按計劃確定，養(yǎng)護、維修程度不一、器材損耗率難確定、導致工程單價定額無法確定，要使照明設施養(yǎng)護、維修工程市場化順利運作，當前就必須解決：
（一）照明設施養(yǎng)護、維修工程承包企業(yè)資質等級標準確定問題
建立承包照明設施養(yǎng)護、維修工程市場準入制度，嚴格市場化準入管理。市場準入是市場化的必要條件，但是到目前為止，還沒有一個較合理的、適應于照明設施維護專業(yè)施工資質認定標準。目前，照明設施養(yǎng)護、維修專業(yè)施工資質等級標準，在實際操作過程中仍套用《建筑業(yè)企業(yè)資質等級標準》中第五十八項，《城市及道路照明工程專業(yè)承包企業(yè)資質等級標準》代替，作為其市場準入條件，極不合理。兩者有很大差異，以路燈照明工程建設與維護為例進行對比。建設工程只需按施工設計圖紙要求進行施工，而路燈維護，就必須查找故障、再維修，所以，維修人員技術要求較高，還需配備一定的檢測儀器和路燈作業(yè)車等機械設備。照明設施養(yǎng)護、維修專業(yè)承包企業(yè)資質等級標準的確定，必須根據(jù)市政工程養(yǎng)護的項目種類、規(guī)模而定。比如路燈養(yǎng)護、維修項目，應在相應的《城市及照明工程專業(yè)承包資質等級標準》的基礎上，附加強調對項目負責人及技術負責人的能力嚴格考核，要擁有足夠資金及項目專業(yè)維護技術隊伍，專業(yè)養(yǎng)護的檢測儀器和機械設備，要有養(yǎng)護人員固定住所和養(yǎng)護器材、車輛存放場所，確保突發(fā)事件和應急搶險。
（二）照明設施養(yǎng)護、維修工程量清單編制問題
照明設施養(yǎng)護、維修工程量清單編制是本工程招投標總造價控制和工程造價結算的依據(jù)。然而，其工程量確定不比建設或改造工程那么簡單。建設或改造工程量編制，可以按照工程建設或改造施工圖紙?zhí)峁⿺?shù)據(jù)，直接計算工程量，再套用《市政工程消耗量定額》，再根據(jù)各市相應月份的材料價格信息或市場調查價、人工費及機械臺班費編制工程量清單。而照明設施養(yǎng)護、維修工程量編制，其工程量確定：若采用養(yǎng)護工程單價承包法進行招投標，則可按驗收的實際工程量與中標單價進行結算工程總造價；若以承包期限按總價包干形式投標，則其工程量難以預測估算，如路燈光源電器的使用壽命長短等，都直接影響到維修的工程量確定。目前，養(yǎng)護、維修工程造價的確定只能按承包范圍內的工程量，憑往年材料損耗經驗數(shù)據(jù)計算需更換的年工程量估算。為了照明設施養(yǎng)護、維修市場化改革順利運行，建議相關部門盡早核定照明設施養(yǎng)護、維修工程各種項目所需材料耗損率指標，盡快讓照明設施養(yǎng)護定額工程量清單編制規(guī)范化。
（三）照明設施養(yǎng)護、維修項目招投標問題
路燈照明工程建設或改造項目招投標，目前已有一套較完整的規(guī)范程序。但這套程序不適應照明設施養(yǎng)護、維修項目招投標，建議由相關部門，制定其招投標方式。在市場化改革初期，條件還不成熟的情況下，由于工程量難以預測，建議盡量采用單價承包的招投標方式；由于路燈養(yǎng)護、維修牽涉技術性較強且日常維護項目，建議采取邀請招投標方式，邀請三家或三家以上的本市區(qū)具備相應市政養(yǎng)護資質，讓有足夠養(yǎng)護資金、相對固定專業(yè)施工隊伍及機械設備、豐富路燈養(yǎng)護經驗和施工人員住所及材料存放場所的施工企業(yè)進行招投標。通過公平競爭選擇施工單位。條件成熟后，再采用公開招投標方式選擇施工單位。
（四）照明設施養(yǎng)護、維修質量考核問題
照明設施建設或改造質量考核，國家或建設部已制定了相應工程質量考核標準，而照明設施養(yǎng)護、維修完整的質量考核標準，還不太完整。目前，只能參照照明設施建設或改造相應工程質量考核標準。在根據(jù)各市具體情況，制定照明設施養(yǎng)護、維修質量考核辦法，在招標設施細則體現(xiàn)。因此，希望相關部門對照明設施養(yǎng)護、維修質量考核標準，進一步完善，確保照明設施養(yǎng)護、維修市場化順利運作。
（五）照明設施養(yǎng)護、維修施工過程中，照明設施器材質量等的監(jiān)管問題
照明設施養(yǎng)護、維修施工過程中，管理部門必須嚴格監(jiān)管。由于該工程是屬于日常維護項目，要求做到及時性，對更換器材規(guī)格、型號、質量嚴格監(jiān)管，杜絕以小換大，以次充好，偷工減料等事件的發(fā)生。除此之外，還必須監(jiān)管施工過程中，文明施工和安全施工。
四、影響照明設施養(yǎng)護、維修市場化改革進行其他問題
（一）抗臺、抗洪、減災應急用工及機械設備問題
市政事業(yè)單位管養(yǎng)分離后，施工人員和機械設備不屬于管理單位內部人員，若遇到臺風或暴雨來臨之前，或戰(zhàn)備演練，政府部門要求市政工程管理單位配備搶險人員和機械設備，值班應戰(zhàn)搶險，如何解決？漳州的做法：在《招標文件》中，指定由承包單位必須提供所需人員、機械設備，其人員工資及設備臺班費按市政定額另外計算。
（二）照明設施被人為破壞或被盜問題
照明設施被人為破壞或被盜事件，在各地時常發(fā)生，給照明設施養(yǎng)護、維修市場化運作帶來很大難度。由于目前照明設施管理部門沒有處罰權。市政工程養(yǎng)護、維修承包單位，在目前巡查發(fā)現(xiàn)照明設施被盜，或廢品收購站銷贓非法收購，抓到移交公安司法部門處理，只是按普通盜竊行為處理。打擊力度不大。要求政府及相關部門出臺政策，給予照明設施管理部門一定處罰權，對觸犯《城市道路管理條例》和《城市道路照明管理條例》等違法行為進行經濟賠償，人為破壞者進行經濟處罰，情節(jié)嚴重者移交司法部門法辦；對于盜竊電力電纜、變壓器、燈桿、燈具等照明設施盜賊及非法收購贓物的收購站，按盜竊、破壞三電嚴厲打擊。如何解決照明設施被人為破壞或被盜問題，漳州市市政工程管理處的做法：1、在照明設施建設或改造工程施工時，電纜埋設深度必須達到設計要求，在邊遠道路，在燈桿基座及之間中段電纜套管破口灌混凝土，增加被盜難度；2、增設照明設施防盜監(jiān)控設施；3、加強夜間巡查。上述所發(fā)生的費用，在招標文件中，明確在承包造價專項體現(xiàn)，由承包方包干。若承包方防盜設施或巡查不到位，造成被破壞或被盜，一切損失均由承包方負責。
總之，市政事業(yè)單位改革，管養(yǎng)分離，照明設施養(yǎng)護和維修市場化運作方案制定，一定要面對現(xiàn)實，因地制宜，分類指導；一定要處理職工的切身利益，力爭3～5年或更長時間，使管養(yǎng)分離平穩(wěn)過渡，照明設施養(yǎng)護和維修市場化改革，因各市其項目條件成熟一個，改革一個，不搞一刀切。由于城市照明工程養(yǎng)護、維修項目復雜性和特殊性，在目前，養(yǎng)護施工資質確定、清單及定額編制、招投標程序和方法，還未成熟，在過渡期限內，采取必要的特殊政策，為照明設施養(yǎng)護、維修項目招投標順利進行，確保選中中標承包單位的具備資金、技術、設備雄厚，守信譽、善于完成任務的照明設施養(yǎng)護施工隊伍。在城市照明養(yǎng)護、維修市場化運作過程中，一定要處理好業(yè)主與承包方的利益關系，業(yè)主達到較大的社會效益，又要確保承包方取得相應的經濟效益，市場化運作才能延續(xù)進行，國家、群眾、承包方三者利益并存，改革才算成功，否則，養(yǎng)護出現(xiàn)中斷，后果不堪設想。因此，當前進行城市照明養(yǎng)護、維修市場化改革，涉及面廣、問題多，工作難度大，關系到全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，要精心組織，統(tǒng)籌安排，研究改革方案和實施方法，有計劃、有步驟，積極穩(wěn)妥推進改革。
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